以体制机制创新 激活国家公园社区发展新动能

程 琪

党的二十届三中全会对新时代生态文明体制改革作出全面部署，为高质量建设国家公园明确了改革方向和重点任务。国家公园体制是贯彻落实习近平生态文明思想的实践成果，也是青海生态文明建设的核心载体，在维护国家生态安全、物种安全及资源安全方面发挥着关键作用。国家公园建设旨在保护自然生态系统的同时，保障原住居民的生产生活，推动社区可持续发展，实现生态保护、绿色发展与民生改善的统一。近年来，青海国家公园建设持续推进，围绕社区可持续发展，出台了一系列含金量高的扶持政策，并取得一定成效。然而，国家公园所在区域多为人口稀少的农牧业区，产业结构单一、基础设施薄弱、公共服务滞后，推动国家公园内社区可持续发展依然面临不少挑战。

第一，实现社区可持续发展是国家公园高质量建设的内在要求

国家公园建设的本质在于实现自然资源的科学保护与合理利用，保持生态系统的原真性与完整性，以满足当代人对优美生态环境和高质量资源服务的需求，并为后代人留下珍贵的自然资产。青海国家公园内畜牧业仍是社区赖以生存的主要产业，由于受自然条件、人文环境、发展基础等多重因素影响，这种相对传统的生产生活方式有其客观必然性和合理性。近年来青海国家公园内农牧民生活状况得到明显改善，教育医疗及基础设施建设等基本生活保障压力有所缓解，但改善社区生活条件的压力还在增加，社区产业发展状况亟待改善。因此，要持续发挥好国家公园规范自然资源管理的重要作用，在合理利用自然和自然休养生息中找准平衡点，在给当代人充分发展机会和给后代人留下宝贵自然遗产中探寻最优解，实现生态代内和代际公平。不仅要把绿水青山建得更美，还要转型升级把金山银山做得更大，积极探索国家公园“两山”转化渠道，建立自然资源科学利用新模式，因地制宜发展生态产业，不断提升生态效益，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。

第二，探索社区农牧民可替代生计是国家公园高水平保护的必然选择

国家公园生态保护与社区可持续发展之间的矛盾，本质上是人与自然关系的深层次重构。传统农牧业作为国家公园社区的主要生计方式，在粗放型发展模式下易引发草场退化、水土流失等问题，与国家公园生态系统的原真完整性保护目标形成冲突。破解这一矛盾的关键，在于通过体制机制创新推动农牧民生计转型，构建生态友好型替代生计体系。这不仅关乎国家公园生态安全的底线维护，更是实现人与自然和谐共生的必然选择。目前青海国家公园农牧民生产生活方式主要呈现以下特征。一是对自然依存度高。农牧民吃穿住用等生活必需品的供给与当地自然生态环境密切相关，随着日益增长的生产生活需求，还是存在有些地区出现对自然资源过度开发利用等风险，陷入环境承载能力弱化、农牧业效益降低的恶性循环。二是生产方式粗放。受自然条件限制和长期形成的生产生活习惯的影响，青海国家公园内社区生产方式简单粗放，大部分农牧业生产以家庭为单位分散经营，规模化和专业化水平低。农畜产品加工能力不足，产业链条短，附加值不高，农牧民增收渠道狭窄。三是生活布局分散。农牧区人口分布不均，生活布局分散，生产集约化程度低，导致基本公共服务供给难度大，交通、通信、电力等基础设施和医疗、教育、文化等公共服务与城镇差距较大。随着工业化、新型城镇化、信息化加快推进，农牧区劳动力结构发生变化，农牧业经营的分散化、兼业化、副业化趋势与现代经济社会发展不适应。

第三，构建社区可复制推广转型发展路径是实现生态优先绿色发展的关键所在

调整和转变国家公园内社区农牧民生产方式，构建可复制推广转型发展路径是实现从牧民单一的种植、养殖、生态看护向生态、生产、生活良性循环转变的重要着力点，是事关国家公园高质量发展大局的迫切需要，也是实现国家公园生态优先绿色发展的关键所在。一是统筹好生态保护与经济发展两件大事，树立系统思维、底线思维。从各国国家公园建设情况来看，生态保护与经济发展的矛盾普遍存在，并且在不同的建设阶段呈现出不同的表现形式。准确把握好生态保护和经济发展的辩证关系，是实现国家公园社区可持续发展的主线，因此，要不断学习领会高水平保护是高质量发展的重要支撑、高质量发展只能依靠高水平保护才能实现，才能解决好国家公园政策制定主体、建设管理主体、日常管护主体等多方之间的观念不统一、利益不一致、信息不对称问题。一方面，生态保护作为国家公园建设的核心任务，是推进国家公园建设的出发点和落脚点，承担着维护国家生态安全和中华民族永续发展的重要使命。另一方面，国家公园内社区还肩负经济发展和民生改善等重任，要以人与自然和谐共生的视角，发挥好国家公园的生态价值、经济价值和社会价值，使生态保护和经济发展相辅相成，形成“越发展越保护，越保护越发展”的良性循环。二是引导好顶层设计与地方探索两个积极性，加强改革创新、统筹推进。在建设人与自然和谐共生的现代化背景下，生态保护和民生改善都是国家公园高质量建设的重要目标，国家公园原有农牧民的传统生活方式及其背后的深层次观念已历经千百年的积淀，构成了不可忽视的社会文化基础，需秉持耐心与谨慎，因地制宜、积极稳妥推进。在管理体制机制方面，规范设置国家公园管理机构，制定国家公园差异化、弹性化治理措施，强化跨部门、跨区域的合作与联动，构建主体明确、责任清晰、相互配合的管理体制和运行机制。在法治保障方面，在法律层面厘清中央和地方以及地方政府和国家公园管理部门的责任边界和支出关系，明确国家公园建设、规划、管理、执法等程序与原则要求，制定国家公园项目建设、科研宣传、合作交流、责任考核等管理制度。在生态补偿方面，研究建立与国家公园保护面积、资源禀赋、管护成效、自然与社会经济条件相适应的生态补偿核算体系，建立科学合理的补偿标准核算方法，分区分类完善生态补偿方式，探索建立生态产品交易、绿色信贷、绿色债券等多元化、市场化的生态补偿基金，为生态保护者提供多样化的补偿选择。三是坚持好以人为本与尊重自然两个原则，遵循自然规律、人地和谐。当地社区与生态系统是一个生命共同体，在崇山敬水的传统生态理念的影响下，适度的农耕和放牧已经成为维持生态系统平衡的重要组成，对发挥国家公园生态系统服务功能具有重要作用。在遵循自然规律的基础上，在推动国家公园社区可持续发展过程中建立人与自然相互依存、共同繁荣的关系，营造人与自然和谐共生的美好画面。四是发挥好政府与市场“两只手”作用，坚持有序引导、规范发展。以国家公园建设为契机推动社区生态优先绿色发展，需要有为政府与有效市场这“两只手”相互配合，组合发力，发挥好政府主导作用和企业主体作用，促进形成有效市场和有为政府相结合的治理格局。在政府侧，要坚持有序引导和规范发展，科学把握生态保护与利用的约束性条件，筑牢安全底线、坚守监管红线、明确利用上线，营造良好市场环境，促进资源、市场和产业互动。在市场侧，相关企业主体和当地农牧民要树牢责任意识和自律意识，在推动国家公园生态畜牧、生态旅游等产业健康发展、创造更高经济效益的同时兼顾保护生态的责任。构建政府、企业、农牧民等多方参与的国家公园建设模式，在探索中发展，在实践中完善，闯出一条具有青海特色的国家公园社区可持续发展之路。

【作者单位：青海省委党校生态文明教研部。本文系全国党校(行政学院)系统社科规划重点课题项目（2024DXXTZD013)阶段性成果】

编辑：韩丽萍；